Рахункова палата виявила відсутність контролю за достовірністю даних, якими оперує ДП "Прозорро"

КИЇВ. 11 вересня. УНН. У серпні Рахункова палата оприлюднила доволі критичний звіт за результатами аудиту інформаційно-телекомунікаційної “Prozzoro”. У документі йшлося, зокрема, про те, що система не дає можливість отримати інформацію про обсяг використаних державних коштів за процедурами публічних закупівель. Крім того, недоліки у її функціонуванні створюють загрозу економічній безпеці держави. Чи справді нова система держзакупівель виявилась настільки недосконалою та що слід зробити, аби хоч якось виправити ситуацію, кореспондент УНН запитав у члена Рахункової палати Ірини Іванової.

- Нам відомо, що під час аналізу роботи інформаційно-телекомунікаційної системи (далі — ITC) “Prozzoro” був виявлений низка прогалин...

- Так, аналіз стану державних закупівель показав низку прогалин у системі “Prozzoro”, яка нині функціонує в Україні.

Почнемо з того, що в експлуатацію система введена з порушеннями норм законодавства, які регулюють її роботу, зокрема не створено комплексної системи захисту інформації (далі — КСЗІ — ред.), і до цього часу не проведено атестацію та не отримано відповідний сертифікат. Без атестації КСЗІ “Prozzoro” не може пройти міжнародну сертифікацію стандартів ISO/IEC 27001 або ДСТУ ISO/IEC 27001. У свою чергу це є недотриманням вимоги статті 12 Закону України “Про публічні закупівлі”.

Електронні майданчики, які працюють з ITC “Prozzoro”, також не мають підтвердженої КСЗІ. У свою чергу Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, всупереч Закону України “Про публічні закупівлі”, приймає рішення про їх попередню авторизацію. Все це означає, що рішення про визнання “Prozzoro” веб-порталом уповноваженого органу з питань закупівель було прийнято колишнім міністром економічного розвитку і торгівлі Абромавичусом з порушенням законодавства України. І наскільки мені відомо, до цього часу ситуація не змінилась.

Водночас є й окремі позитивні зрушення — ДП “Прозорро” повідомило Рахункову палату про те, що вони розпочали процедуру оформлення на підприємстві Системи управління інформаційною безпекою та проведення сертифікації на відповідність стандартам (ISO/IEC 27001 або ДСТУ ISO/IEC 27001 — ред).

Ще один важливий момент, на якому хочу наголосити: облік використання коштів державного бюджету, місцевих бюджетів та державних підприємств, установ та організацій окремо не ведеться.

Державні статистичні спостереження на сьогодні не здійснюються. Отже, обсяг використаних коштів та кількість укладених договорів замовниками за рахунок коштів держбюджету, місцевих бюджетів та державних підприємств визначити в кількісних та вартісних показниках офіційно не можливо. Ні Мінекономрозвитку, ні Державна служба статистики не наділені повноваженнями збору інформації щодо публічних закупівель. “Prozorro” також не забезпечує здійснення збору відповідної інформації. Відсутні як норма у Законі України “Про публічні закупівлі” щодо визначення джерел коштів, зокрема бюджетних, які використовуються замовниками за процедурами публічних закупівель.

Відсутній контроль за достовірністю даних, якими оперує ДП “Прозорро” та Мінекономрозвитку. А інформаційно-аналітичні ресурси bi.prozorro.org та bipro.prozorro.org знаходяться у власності Громадської організації “Transparency International Ukraine”.

Інформацію, яка надається з “Prozorro”, не можна вважати достовірною, оскільки відсутній контроль з боку державних інституцій за її збором та формуванням. Громадська організація також не має в наявності системи контролю за достовірністю інформації. Тому, можна зробити висновок, що застосовувати далі ITC “Prozorro” для аналізу та оцінки ефективності та економності сфери публічних закупівель не можливо. Мінекономрозвитку при цьому, у своєму листі до Рахункової палати, зазначає, що статистичні дані публічних закупівель, надані держпідприємством “Прозорро”, можуть відрізнятися від представлених у Звіті Мінекономрозвитку у зв’язку із здійсненням аналізу різних вимірів та вибірок закупівель у 2017 році. Такий підхід Мінекономрозвитку до достовірності даних підтверджує Висновки Рахункової палати.

- Тобто, не можна говорити про реальну економію коштів під час проведення держзакупівель після запровадження системи “Prozzoro”?

- Такий показник - “економія коштів”, яким оперує Мінекономрозвитку від впровадження “Prozzoro”, - є недостовірним. Він не відповідає реальному стану справ, оскільки у системі “Prozzoro” відсутній електронний модуль та методологія розрахунку такого показника.

Обсяги економії бюджетних коштів, які наводяться в офіційних джерелах, не мають документального підтвердження. Один із основних показників фінансово-економічного виміру ефективності (економія коштів — ред.) не містить розрахунку порядку його здійснення та оцінювальних критеріїв результату. Рахункова палата вважає, що при створенні ITC не було забезпечено повного дотримання державних інтересів для забезпечення ефективності здійснення публічних закупівель.

- Інформаційні системи, які запроваджувалися з початком реформ в останні роки, доволі часто давали збій. Згадаємо тільки систему для е-декларування, а ще кібератаки... Система держзакупівель захищена?

- Нам не були представлені документи, які б регламентували процеси резервування та відновлення даних у ITC “Prozorro”, у тому числі після можливих надзвичайних подій, що може призвести до недоступності системи та затримки процесу публічних закупівель на тривалий час, а це може мати особливо критичні наслідки у кінці бюджетного року.

Хочу сказати, що перевірка виявила низку прогалин, які демонструють, що з боку Мінекономрозвитку як уповноваженого органу у сфері публічних закупівель було зроблено недостатньо, щоб ця система була ефективною повною мірою для держави та дійсно вигідною для бюджету.

- Звісно, що нова ідея проведення державних закупівель та контролю за ними передбачає прозорість. Власне, і назва ІТС відповідна, але ви згадали, що система видається недостатньо захищеною від можливого зовнішнього впливу... Чи це все не створює умов, за яких під загрозою опиниться економічна безпека держави?

- Я б сказала, що виникає виклик забезпечення національної безпеки, у першу чергу інформаційної та економічної безпеки держави.

Однією із причин неспроможності ДП “Прозорро” здійснити побудову КСЗІ на “Prozzoro” та провести її атестацію є функціонування програмного забезпечення на платформі Amazon Web Services (далі — AWS — ред.), яка знаходиться поза межами України, (в США — ред.), принаймні, це підтверджено документами у 2017 році.

Платформа хмарних сервісів надає обчислювальні потужності, доступ до сховищ, баз даних, послуги доставки контенту та інші функціональні можливості і є досить відомою у світі. Водночас, на момент проведення контрольного заходу не було укладено договорів щодо сервісного обслуговування між комерційною компанією AWS та ДП “Прозорро”. Це може створити умови, за яких інформаційний ресурс, який зберігається на цій платформі, може бути використаний в інтересах третьої сторони. З іншого боку, можуть виникнути будь-які непередбачувані події, і цей ресурс тривалий час не буде доступний для замовників, або будь-якої державної інституції. А це — реальні ризики для державних інтересів, а системи захисту, яка б могла оперативно реагувати на такі ризики, наразі не створено.

- Зрозуміло, що з технічної точки зору є проблеми. А як загалом функціонує система? Скільки наразі у системі “Prozzoro” функціонує електронних майданчиків?

- Протягом 2016-2017 років авторизовано 27 електронних майданчиків, з яких у 2017 році 3 відключено. Станом на 31.12.2017 функціонувало 24 акредитовані електронних майданчики.

Аналіз засвідчив, що лише 6 електронних майданчиків, які фактично здійснюють діяльність у цій сфері, брали участь у пілотному проекті електронної системи закупівель “Громадська організація Transparency International Ukraine” та надавали кошти на її розроблення.

Аудиторами Рахункової палати орієнтовно розраховано можливий прибуток операторів електронних майданчиків: у середньому суб’єкти господарювання — адміністратори електронних майданчиків, які брали участь у електронних закупівлях, мали отримувати від учасників електронних торгів у 2017 році понад 473 269, 83 тис. грн.

Крім того, оператори електронних майданчиків отримують кошти за надання додаткових послуг користувачам, що стосуються електронних торговельних процедур, але не входять до базового пакета послуг оператора.

Вартість таких послуг визначається за домовленістю між оператором та користувачем особисто, що залишається поза межами контролю органів державної влади. З огляду на зазначені факти, встановлені під час контрольного заходу, ринок у сфері надання послуг із забезпеченням функціонування електронної системи закупівель ITC "Prozzoro“ має ознаки монополізованого.

- Ви зверталися до Антимонопольного комітету?

- Так, ми запропонували Антимонопольному комітету здійснити перевірку можливої монополізації ринку електронних майданчиків у сфері публічних закупівель.

- А ці електронні майданчики авторизує Мінекономрозвитку?

- Ні, хоча мало б Мінекономрозвитку як орган, уповноважений у сфері державних закупівель. Під час аналізу нормативно-правового регулювання сфери публічних закупівель ми виявили низку правових прогалин. Йдеться про постанову Кабміну від 24.06.2016 № 166, якою визначений Порядок функціонування електронної системи закупівель та проведення авторизації електронних майданчиків.

Всупереч Закону України “Про публічні закупівлі” запроваджено механізм, за яким авторизацію (тестування) електронних майданчиків здійснює не уповноважений орган, а адміністратор. Згаданим підзаконним актом запроваджено роботу окремого органу — постійно діючої комісії, що утворюється уповноваженим органом для забезпечення здійснення авторизації електронних майданчиків, прийняття рішень, які мають рекомендаційний характер щодо їх підключення/відключення до електронної системи закупівель, усунення технічних збоїв в електронній системі закупівель. А це не відповідає Закону України “Про публічні закупівлі”.

Визначено, що плата справляється адміністратором з оператора авторизованого електронного майданчика на забезпечення функціонування та розвитку веб-порталу уповноваженого органу за подання тендерної пропозиції та/або пропозиції учасника процедури закупівлі учасником, що була розкрита електронною системою закупівель. Така плата зараховується не до держбюджету як плата за виконання функцій Мінекономрозвитку, а адміністратору.

- Тобто, тут йдеться вже не про можливу “економію коштів”, а про прямі втрати державного бюджету?

- Йдеться про те, що внаслідок незаконного рішення бюджет держави щороку не отримує додаткових доходів. Так, Рахунковою палатою встановлено, що за 2017 рік ДП “Прозорро” отримано кошти за плату, встановлену Порядком № 166, обсягом майже 65 млн грн, тобто у 2017 році Державний бюджет України недоотримав 65 млн грн доходів. Для врегулювання питання забезпечення функціонування ITC “Prozzoro” відповідно до законодавства України доцільно передати її від ДП “Прозорро” в управління уповноваженого органу у сфері публічних закупівель (Мінекономрозвитку). Це врегулює питання витрачання бюджетних коштів на утримання “Prozzoro” та створить сприятливі умови для збільшення надходжень коштів до бюджету країни.

При цьому виникла б реальна можливість, без виділення додаткових бюджетних коштів, створити, наприклад, державний електронний майданчик, який зміг би акумулювати ресурси для наповнення бюджету з одного боку, а з іншого — зміг би зруйнувати потенційні монопольні схеми комерційних електронних майданчиків.

- Чи планується перевірка ДП “Прозорро”?

- Так, Рахункова палата розпочала у вересні проведення аудиту ефективності використання та розпорядження майном державного підприємства “Прозорро”, що має фінансові наслідки для державного бюджету. Очікую, що під час перевірки аудитори зможуть додатково вивчити, проаналізувати та дати оцінку стану справ на державному підприємстві щодо використання ITC “Prozzoro”.