Рада підтримала масштабні зміни в прокуратурі: кого перевірятимуть, як призначатимуть керівників і за що каратимуть

11 листопада Верховна Рада України ухвалила в першому читанні урядовий законопроєкт №16144, який передбачає зміни в системі управління органами прокуратури, оцінюванні діяльності прокурорів, призначенні керівників та притягненні працівників прокуратури до дисциплінарної відповідальності. Документ своїми голосами підтримали 236 народних обранців, червону кнопку не натиснув жоден. 

Як проєкт закону запроваджує нові процедури контролю за роботою прокурорів та призначення керівників й чому водночас викликає запитання щодо незалежності тих, хто проводитиме перевірки й конкурси, пояснює УНН. 

Який шлях пройшов документ і хто його автор

Документ 12 жовтня вніс до парламенту голова уряду Сергій Корецький. На голосування йому вдалося потрапити не одразу: 10 листопада для того, щоб включити проєкт закону до порядку денного нардепам забракло восьми голосів. Тоді зелену кнопку натиснули 218 депутатів за необхідних 226. Уже 11 листопада парламент повернувся до розгляду та ухвалив проєкт за основу.

Наразі відомо, що документ має євроінтеграційний статус. За інформацією Верховної Ради, його розроблення пов'язане з виконанням зобов'язань України в процесі європейської інтеграції.

Які зміни пропонує  проєкт про удосконалення організаційних засад діяльності прокуратури

Головний архітектор проєкту закону пропонує реформувати три основні напрями:

• кадрову систему прокуратури (оцінювання ефективності прокурорів та призначення керівників);
• прокурорське самоврядування (насамперед — діяльність Ради прокурорів України);
• дисциплінарну систему (підстави відповідальності, процедуру розгляду скарг та види стягнень).

Крім Закону України "Про прокуратуру", проєкт передбачає зміни до Кодексу адміністративного судочинства України, законів "Про запобігання корупції", "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" і "Про державну службу".

Як зміниться оцінювання роботи прокурорів

Одне з ключових нововведень стосується регулярного оцінювання професійної діяльності працівників прокуратури. Документ передбачає перехід до системи регулярної перевірки професійних якостей прокурорів. 

Зокрема, йдеться про  оцінювання якості роботи прокурорів раз на три роки та щорічну перевірку їхньої доброчесності. А у разі негативної оцінки автор проєкту закону  пропонує направляти прокурора на підвищення кваліфікації з подальшим повторним оцінюванням. 

Для проведення відповідних процедур формуватимуть спеціальні комісії. Уточнимо, що негативний результат оцінювання не передбачає автоматичного звільнення з посади. 

Нові правила призначення керівників прокуратур: якими вони будуть

Законопроєкт передбачає конкурсний добір на адміністративні посади в Офісі Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратурах.

Основні етапи процедури:

• оголошення конкурсу на вакантну посаду;
• подання документів кандидатами;
• перевірка професійної компетентності та доброчесності;
• проведення співбесід;
• визначення результатів і надання рекомендацій керівнику відповідної прокуратури.

Залежно від посади добір здійснюватимуть Рада прокурорів України або спеціальні комісії.

До складу таких комісій входитимуть сім осіб: шість прокурорів, які обіймають адміністративні посади у відповідному органі прокуратури, та один представник Ради прокурорів. За результатами конкурсу керівнику пропонуватимуть щонайменше двох кандидатів на кожну вакантну посаду.

Суттєва зміна стосується і законодавства 2025 року. Адже документ скасовує положення закону №4555-IX від 22 липня 2025 року, яке дозволяло окремі переведення прокурорів до прокуратур вищого рівня без конкурсної процедури. Це означає повернення конкурсного механізму для відповідних кадрових призначень.

Раду прокурорів хочуть зробити незалежнішою: чи допоможе у цьому новий законопроєкт

Рада прокурорів України вже існує, однак автор законопроєкту пропонує змінити організаційні засади її діяльності. Головне нововведення — створення власного секретаріату, підконтрольного Раді, а також розширення її повноважень.

Корецький пропонує, щоб члени Ради працювали на постійній основі зі збереженням посад, які вони обіймали раніше, на період виконання відповідних обов'язків.

Наразі організаційна залежність Ради від Офісу Генерального прокурора проявляється, зокрема, у використанні його інфраструктури документообігу. Створення власного апарату має організаційно відокремити діяльність Ради прокурорів від Офісу Генерального прокурора.

В Україні створять Раду етичних стандартів: чим вона займатиметься 

Якщо документ пройде друге читання, здобуде необхідну кількість голосів та отримає особистий підпис президента України, то в країні з'явиться Рада етичних стандартів для перевірки професійної компетентності та доброчесності кандидатів до Ради прокурорів України і Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

До неї своїх представників делегують Рада прокурорів України (4 особи), Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів (одна людина), З'їзд адвокатів України  (одна людина). Також до Ради етичних стандартів зарахують представника юридичних закладів вищої освіти та наукових установ. 

Передбачено також дворічний перехідний період. Протягом цього часу Рада етичних стандартів має працювати у складі шести осіб: трьох прокурорів, визначених Радою прокурорів, та по одному представнику, визначеному Радою суддів, Президією Національної академії правових наук і Уповноваженим Верховної Ради з прав людини. Упродовж перехідного періоду організаційно-технічним забезпеченням нового органу займатиметься Офіс Генерального прокурора.

Дисциплінарна відповідальність прокурорів: як її реформують

Законопроєкт передбачає суттєві зміни в порядку притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності.

Строк притягнення до дисциплінарної відповідальності пропонують збільшити з одного до трьох років. При цьому періоди відпустки, тимчасової непрацездатності та зупинення дисциплінарного провадження не включатимуться до відповідного строку.

Крім того, йдеться про:

• законодавче уточнення визначення дисциплінарного проступку;
• конкретизацію підстав притягнення до відповідальності;
• розширення переліку дисциплінарних стягнень;
• удосконалення організаційної роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (КДКП);
• встановлення вимог до змісту дисциплінарних скарг;
• уточнення підстав відмови у відкритті дисциплінарного провадження.

Окремої уваги заслуговує положення щодо повернення скарги заявнику. Проєкт передбачає можливість залишити скаргу без розгляду, якщо вона містить висловлювання в явно непристойній формі або формулювання, що принижують честь і гідність будь-якої особи. Таке рішення члена КДКП не підлягатиме оскарженню. Правозахисні експерти організації вже вважають цю норму потенційно проблемною, оскільки поняття приниження честі та гідності може допускати широке тлумачення і створювати додаткові перешкоди для подання скарг.

Чому законопроєкт наразився на критику

Попри євроінтеграційну спрямованість документа, в антикорупційних організацій виникли запитання до запропонованої моделі реформи.

10 листопада заступниця виконавчого директора Центру протидії корупції (ЦПК) Олена Щербан опублікувала в "Українській правді" колонку з критикою законопроєкту. На її думку, законопроєкт не забезпечує незалежного очищення прокуратури, оскільки кадрові процедури переважно залишаються під контролем представників самої системи.

Серед зауважень до документа вона назвала такі:

• він не передбачає нової загальної переатестації прокурорів;
• відсутній незалежний конкурс на посаду Генерального прокурора;
• конкурсні комісії формуються переважно з чинних керівників прокуратур;
• у постійному складі Ради етичних стандартів більшість становитимуть представники, делеговані Радою прокурорів;
• не запроваджується механізм призначення керівництва прокуратури з вирішальною участю незалежних зовнішніх експертів.

Ризики відзначила й ГО "Межа", яка 15 жовтня опублікувала детальний правовий аналіз законопроєкту. Перший полягає в тому, що запропонований склад Ради етичних стандартів може не забезпечити достатньо незалежної перевірки кандидатів. Крім того, у тексті недостатньо детально прописані гарантії прозорості конкурсів, зокрема відкритість засідань комісій, оприлюднення рішень та обґрунтування результатів добору.

По-третє, вимога рекомендувати щонайменше двох кандидатів на вакантну посаду може створити труднощі, якщо конкурс успішно пройде лише один претендент. По-четверте, експерти звернули увагу, що проєкт не усуває окремі повноваження Генерального прокурора щодо витребування матеріалів кримінальних проваджень, які, на їхню думку, створюють ризики для процесуальної незалежності прокурорів.

Організація вважає, що документ потребує доопрацювання для повнішого виконання євроінтеграційних зобов'язань.

Нагадаємо

На початку листопада в.о. Генпрокурора Ковальський розповів, які зміни готує для органів прокуратури. Він анонсував автоматизований розподіл проваджень з урахуванням досвіду, спеціалізації та навантаження прокурорів.