Украина много лет стремится стать полноправным членом Европейского Союза, для этого мы, в частности, адаптируем законодательство к европейским стандартам. В то же время словосочетание "европейские стандарты" часто создает впечатление, что во всех странах ЕС действуют одинаковые правила функционирования государственных институтов. Порядок назначения Генерального прокурора доказывает обратное: государства-члены используют разные модели, а универсальной процедуры не существует. Как именно формируют руководство прокуратуры в странах Европейского Союза, читайте в материале УНН.
Страны ЕС можно разделить на две большие группы. Первая – государства, где прокуратура является элементом исполнительной власти или тесно интегрирована в ее систему. В таких странах кандидатуру генерального прокурора чаще всего предлагает правительство, министр юстиции, премьер-министр или президент. Вторая – страны, где прокуратура функционирует как более автономный институт. В этих случаях в процедуре могут участвовать судебные советы, прокурорское самоуправление или парламент.
Кандидатуру Генерального прокурора определяет исполнительная власть
В большинстве стран-членов Европейского Союза представители исполнительной власти определяют, кто будет претендовать на должность генерального прокурора. В зависимости от конституционной модели страны это может быть министр юстиции, правительство, премьер-министр или Президент. После этого кандидат проходит процедуру назначения, которая обычно предусматривает участие еще одного конституционного органа – Президента, парламента или монарха.
Механизм напоминает действующую украинскую модель тем, что окончательное решение принимают политические институты, определенные Конституцией. В то же время способ внесения кандидатуры в разных странах существенно отличается.
Например, в Германии Федерального генерального прокурора выдвигает Федеральный министр юстиции, а назначает Федеральный президент. При этом парламент в процедуре участия не принимает, а сама должность традиционно считается политической – прокурор реализует уголовно-правовую политику действующего правительства.
Похожий подход применяется и во Франции, где кандидатуру также предлагает министр юстиции, а назначает Президент. Высший совет магистратуры участвует в процедуре лишь путем предоставления консультативного заключения, которое не является обязательным.
В Португалии кандидатуру Генерального прокурора выдвигает правительство, после чего ее утверждает Президент. В то же время глава прокуратуры назначается на фиксированный срок, что считается одной из гарантий институциональной независимости от текущей политической конъюнктуры.
Но существуют модели со своими особенностями. Например, в Дании министр юстиции является высшим должностным лицом по отношению к прокурорам и даже может давать письменные указания прокурорам в конкретных уголовных производствах. Предохранителем от злоупотреблений являются обязательные письменно обоснованные указания и доведение до сведения парламента. За последние десятилетия этим правом пользовались лишь несколько раз.
Кандидатуру Генерального прокурора определяют судебные советы, парламент и конкурсы
Ко второй группе относятся государства, где решающую роль в назначении Генерального прокурора играют парламент, органы судейского или прокурорского управления или конкурсные механизмы. В то же время даже среди этих стран не существует единого подхода.
Так, в Болгарии кандидатуру выдвигает Судебный совет, а назначает Президент. В Хорватии правительство подает кандидатуру в парламент, который принимает окончательное решение. В Литве процедура также предусматривает распределение полномочий между Президентом и парламентом – глава государства предлагает кандидата, а Сейм решает вопрос его назначения.
А в Италии и выдвижение, и назначение Генерального прокурора при Кассационном суде принадлежат исключительно Высшему совету магистратуры, то есть органу судейского управления. Исполнительная власть фактически отстранена от кадровой процедуры. В то же время именно эта модель неоднократно становилась предметом критики из-за внутренних конфликтов и борьбы за влияние внутри самой магистратуры.
Особое внимание привлекают Латвия и Ирландия, поскольку именно их чаще всего приводят как примеры государств, где Генеральный прокурор проходит открытый конкурсный отбор. В Латвии кандидаты подают документы на открытый конкурс, после чего их оценивает Судебный совет, проводит проверку репутации и обращается к органам государственной безопасности. Лишь после завершения всех этапов кандидатура передается в парламент. В Ирландии отбор осуществляет специальный комитет, в состав которого входят представители судебной власти, адвокатуры и правительства. При этом правительство не может самостоятельно предложить другую кандидатуру – оно назначает только лицо, определенное комитетом.
Почему в ЕС нет универсальной модели назначения Генерального прокурора?
Несмотря на то, что все государства Европейского Союза руководствуются общими демократическими ценностями и принципом верховенства права, единой модели назначения Генерального прокурора они так и не выработали. Причина заключается в том, что система прокуратуры в каждой стране является составляющей ее конституционного устройства, которое формировалось десятилетиями.
Такой подход поддерживают и европейские институции. Венецианская комиссия неоднократно подчеркивала, что государство имеет право самостоятельно определять модель организации прокуратуры, если она соответствует ее конституционному строю и обеспечивает независимость прокуроров и надлежащее функционирование институции. Именно поэтому при вступлении новых государств в Европейский Союз не устанавливается требование о внедрении конкретной модели назначения Генерального прокурора, в частности обязательного открытого конкурса.
Аналогичной позиции придерживается и Консультативный совет европейских прокуроров. В Заключении №19 от 2024 года указано, что государства Европы могут использовать разные системы формирования органов прокуратуры в зависимости от собственной правовой традиции, государственного устройства и конституционной модели. Главным критерием является не способ назначения Генерального прокурора, а гарантии его независимости, прозрачность процедуры и эффективность работы прокуратуры.
Напомним
В Верховной Раде зарегистрировали законопроект №15343 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усиления независимости должности Генерального прокурора Украины". Документ предлагает ввести открытый конкурс на должность Генерального прокурора, создать специальную конкурсную комиссию, в состав которой будут входить как украинские, так и международные эксперты, а также изменить ряд процедур, связанных с назначением, дисциплинарной ответственностью и увольнением руководителя Офиса Генерального прокурора.
В то же время предложенная модель уже стала предметом широкой юридической дискуссии. В частности, эксперты обращают внимание на потенциальные конституционно-правовые риски отдельных положений законопроекта. Среди них вопросы о возможном сужении конституционных полномочий Президента Украины при внесении кандидатуры Генерального прокурора в Верховную Раду, расширении компетенции Высшего совета правосудия за пределами его конституционного статуса, а также достаточной определенности отдельных процедур.
Юристы подчеркивают, что Конституция Украины определяет Президента и Верховную Раду субъектами назначения Генерального прокурора, поэтому любые изменения процедуры должны учитывать установленное Основным Законом распределение полномочий между органами государственной власти.