11 ноября Верховная Рада Украины приняла в первом чтении правительственный законопроект №16144, предусматривающий изменения в системе управления органами прокуратуры, оценке деятельности прокуроров, назначении руководителей и привлечении работников прокуратуры к дисциплинарной ответственности. Документ своими голосами поддержали 236 народных избранников, красную кнопку не нажал ни один.
Как законопроект вводит новые процедуры контроля за работой прокуроров и назначения руководителей и почему одновременно вызывает вопросы относительно независимости тех, кто будет проводить проверки и конкурсы, объясняет УНН.
Какой путь прошел документ и кто его автор
Документ 12 октября внес в парламент глава правительства Сергей Корецкий. На голосование ему удалось попасть не сразу: 10 ноября для включения законопроекта в повестку дня народным депутатам не хватило восьми голосов. Тогда зеленую кнопку нажали 218 депутатов при необходимых 226. Уже 11 ноября парламент вернулся к рассмотрению и принял проект за основу.
В настоящее время известно, что документ имеет евроинтеграционный статус. Согласно информации Верховной Рады, его разработка связана с выполнением обязательств Украины в процессе европейской интеграции.
Какие изменения предлагает проект об усовершенствовании организационных основ деятельности прокуратуры
Главный архитектор законопроекта предлагает реформировать три основных направления:
- кадровую систему прокуратуры (оценку эффективности прокуроров и назначение руководителей);
- прокурорское самоуправление (прежде всего — деятельность Совета прокуроров Украины);
- дисциплинарную систему (основания ответственности, процедуру рассмотрения жалоб и виды взысканий).
Кроме Закона Украины "О прокуратуре", законопроект предусматривает изменения в Кодекс административного судопроизводства Украины, законы "О предотвращении коррупции", "Об адвокатуре и адвокатской деятельности" и "О государственной службе".
Как изменится оценка работы прокуроров
Одно из ключевых нововведений касается регулярной оценки профессиональной деятельности работников прокуратуры. Документ предусматривает переход к системе регулярной проверки профессиональных качеств прокуроров.
В частности, речь идет об оценке качества работы прокуроров один раз в три года и ежегодной проверке их добропорядочности. А в случае отрицательной оценки автор законопроекта предлагает направлять прокурора на повышение квалификации с последующей повторной оценкой.
Для проведения соответствующих процедур будут формироваться специальные комиссии. Уточним, что отрицательный результат оценки не предусматривает автоматического увольнения с должности.
Новые правила назначения руководителей прокуратур: какими они будут
Законопроект предусматривает конкурсный отбор на административные должности в Офисе Генерального прокурора, областных и окружных прокуратурах.
Основные этапы процедуры:
- объявление конкурса на вакантную должность;
- подача документов кандидатами;
- проверка профессиональной компетентности и добропорядочности;
- проведение собеседований;
- определение результатов и предоставление рекомендаций руководителю соответствующей прокуратуры.
В зависимости от должности отбор будут осуществлять Совет прокуроров Украины или специальные комиссии.
В состав таких комиссий будут входить семь человек: шесть прокуроров, занимающих административные должности в соответствующем органе прокуратуры, и один представитель Совета прокуроров. По результатам конкурса руководителю будут предлагать не менее двух кандидатов на каждую вакантную должность.
Существенное изменение касается и законодательства 2025 года. Ведь документ отменяет положение закона №4555-IX от 22 июля 2025 года, которое разрешало отдельные переводы прокуроров в прокуратуры более высокого уровня без конкурсной процедуры. Это означает возвращение конкурсного механизма для соответствующих кадровых назначений.
Совет прокуроров хотят сделать более независимым: поможет ли в этом новый законопроект
Совет прокуроров Украины уже существует, однако автор законопроекта предлагает изменить организационные основы его деятельности. Главное нововведение — создание собственного секретариата, подконтрольного Совету, а также расширение его полномочий.
Корецкий предлагает, чтобы члены Совета работали на постоянной основе с сохранением должностей, которые они занимали ранее, на период исполнения соответствующих обязанностей.
В настоящее время организационная зависимость Совета от Офиса Генерального прокурора проявляется, в частности, в использовании его инфраструктуры документооборота. Создание собственного аппарата должно организационно отделить деятельность Совета прокуроров от Офиса Генерального прокурора.
В Украине создадут Совет этических стандартов: чем он будет заниматься
Если документ пройдет второе чтение, наберет необходимое количество голосов и будет лично подписан президентом Украины, то в стране появится Совет этических стандартов для проверки профессиональной компетентности и добропорядочности кандидатов в Совет прокуроров Украины и Квалификационно-дисциплинарную комиссию прокуроров.
В него своих представителей делегируют Совет прокуроров Украины (4 человека), Квалификационно-дисциплинарная комиссия прокуроров (один человек), Съезд адвокатов Украины (один человек). Также в Совет этических стандартов включат представителя учреждений высшего юридического образования и научных учреждений.
Предусмотрен также двухлетний переходный период. В течение этого времени Совет этических стандартов должен работать в составе шести человек: трех прокуроров, определенных Советом прокуроров, и по одному представителю, определенному Советом судей, Президиумом Национальной академии правовых наук и Уполномоченным Верховной Рады по правам человека. В течение переходного периода организационно-техническим обеспечением нового органа будет заниматься Офис Генерального прокурора.
Дисциплинарная ответственность прокуроров: как ее реформируют
Законопроект предусматривает существенные изменения в порядке привлечения прокуроров к дисциплинарной ответственности.
Срок привлечения к дисциплинарной ответственности предлагают увеличить с одного до трех лет. При этом периоды отпуска, временной нетрудоспособности и приостановления дисциплинарного производства не будут включаться в соответствующий срок.
Кроме того, речь идет о:
- законодательном уточнении определения дисциплинарного проступка;
- конкретизации оснований привлечения к ответственности;
- расширении перечня дисциплинарных взысканий;
- совершенствовании организационной работы Квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров (КДКП);
- установлении требований к содержанию дисциплинарных жалоб;
- уточнении оснований отказа в открытии дисциплинарного производства.
Отдельного внимания заслуживает положение о возвращении жалобы заявителю. Проект предусматривает возможность оставить жалобу без рассмотрения, если она содержит высказывания в явно непристойной форме или формулировки, унижающие честь и достоинство любого лица. Такое решение члена КДКП не подлежит обжалованию. Правозащитные эксперты организации уже считают эту норму потенциально проблемной, поскольку понятие унижения чести и достоинства может допускать широкое толкование и создавать дополнительные препятствия для подачи жалоб.
Почему законопроект подвергся критике
Несмотря на евроинтеграционную направленность документа, у антикоррупционных организаций возникли вопросы к предложенной модели реформы.
10 ноября заместитель исполнительного директора Центра противодействия коррупции (ЦПК) Елена Щербан опубликовала в "Украинской правде" колонку с критикой законопроекта. По ее мнению, законопроект не обеспечивает независимого очищения прокуратуры, поскольку кадровые процедуры в основном остаются под контролем представителей самой системы.
Среди замечаний к документу она назвала следующие:
- он не предусматривает новой общей переаттестации прокуроров;
- отсутствует независимый конкурс на должность Генерального прокурора;
- конкурсные комиссии формируются преимущественно из действующих руководителей прокуратур;
- в постоянном составе Совета этических стандартов большинство будут составлять представители, делегированные Советом прокуроров;
- не вводится механизм назначения руководства прокуратуры при решающем участии независимых внешних экспертов.
На риски также указала ГО «Межа», которая 15 октября опубликовала подробный правовой анализ законопроекта. Первый заключается в том, что предложенный состав Совета этических стандартов может не обеспечить достаточно независимой проверки кандидатов. Кроме того, в тексте недостаточно подробно прописаны гарантии прозрачности конкурсов, в частности открытость заседаний комиссий, обнародование решений и обоснование результатов отбора.
В-третьих, требование рекомендовать не менее двух кандидатов на вакантную должность может создать трудности, если конкурс успешно пройдет только один претендент. В-четвертых, эксперты обратили внимание, что проект не устраняет отдельные полномочия Генерального прокурора по истребованию материалов уголовных производств, которые, по их мнению, создают риски для процессуальной независимости прокуроров.
Организация считает, что документ нуждается в доработке для более полного выполнения евроинтеграционных обязательств.
Напомним
В начале ноября и. о. Генпрокурора Ковальский рассказал, какие изменения он готовит для органов прокуратуры. Он анонсировал автоматизированное распределение производств с учетом опыта, специализации и нагрузки прокуроров.