КИЕВ. 23 августа. УНН. В Украине любят поговорить о налогах, особенно об их уменьшении. Поэтому, когда было озвучено предложение налоговой реформы «10-10-10», то, естественно, вокруг нее сразу возникла дискуссия. Сторонники реформы говорят, что такое уменьшение налогов привлечет инвестиции и облегчит жизнь бизнесу, а противники приводят аргументы, в частности, о значительных бюджетных потерях и несоответствии такой реформы курсу евроинтеграции. УНН попытался разобраться в предложенной реформе, а также в аргументах «за» и «против»
Война и налоги: краткий экскурс в историю
Ведение войны – дело недешевое. Государство в условиях необходимости обеспечить оборону и ведение войны сталкивается с непомерными расходами. Успех в войне просит мобилизации всех вероятных ресурсов.
Самым первым и очевидным инструментом мобилизации финансовых ресурсов являются налоги. Конечно, это не единственный инструмент, есть еще ссуды, внешняя безвозвратная помощь, сеньораж (инфляционный налог), экспроприация активов, сокращение неприоритетных расходов. Однако эти опции ограничены и не могут покрыть все необходимые расходы на войну. Именно поэтому войны часто давали толчок для применения новых налогов и изменений условий налогообложения.
Этому есть много исторических примеров. Например, если посмотреть на историю налога на доходы (income tax) в США, то впервые такой налог был введен, чтобы профинансировать Гражданскую войну. Чтобы покрыть расходы на первую мировую войну, максимальная ставка налога была повышена с 7 до 77%. Во время Второй мировой войны база налога была расширена, а прогрессивность налогообложения возросла еще больше. 1942 г. предельная ставка возросла до 94% (кстати, в Великобритании во время войны она достигала 99,25%), тогда как отмена льгот и исключений значительно увеличила круг налогоплательщиков с доходов. Если во Вторую мировую войну налоговую декларацию подавало 4 млн американцев, то в 1945 году – уже 43 млн. Эффективная ставка налога за это время выросла с 1,5% до 15%. Налог на доходы, модифицированный в 1942 году, получил название Налога для победы (Victory tax), так как с его помощью федеральное правительство получило возможность покрывать до половины расходов.
Во время Второй мировой войны правительства многих воюющих стран прибегали к дополнительному налогообложению сверхприбыли предприятий (в США ставка такого налога доходила до 95%), повышали налоги на потребление/покупки (например, в Великобритании ставка на покупки люксовых товаров выросла с 33,3% до 100%) и т.п.
В прошлом правительства стран, находившихся в состоянии активной войны, обычно повышали налоги, а не снижали их.
Во-вторых, национально-освободительные войны, как правило, приводят к подъему солидарности, патриотизма и сплоченности в обществе, что также открывает больше возможностей для укрепления культуры уплаты налогов и проведения налоговой реформы. 90% американцев во время опроса 1944 ответили, что считают Victory tax справедливым. Общество сознательно приняло на себя большее фискальное бремя для большего общественного блага в будущем – наступления мира. Хотя такой общественный договор предполагает значительный уровень доверия к институтам власти.
Война и налоги: украинские реалии
В первые месяцы войны по инициативе экономического блока правительства парламент пошел на значительное уменьшение налоговой нагрузки на импорт, горючее и значительно расширил возможность применения упрощенной системы налогообложения (2% единого налога с оборота), увеличив порог ее применения для 3 группы 10 млрд грн.
На тот момент это было оправдано, чтобы вывести экономику из шокового состояния и обезопасить ее от коллапса вследствие разрыва производственных, логистических завязей и дефицита товаров критического импорта. Впрочем, обратной стороной таких льгот стала потеря большого числа бюджетных доходов (только по импорту потери оцениваются по меньшей мере в 50 млрд грн). Определенным компенсатором этих утраченных доходов стало временное прекращение возмещения НДС в течение февраля-мая. Начиная с июня возмещение было возобновлено. И бизнесу возвращается весь честный налоговый кредит, накопившийся за эти месяцы.
С 1 июля, по мере возобновления экономической активности, большая часть льгот по налогообложению импорта была упразднена (для плательщиков единого налога, ввоза автомобилей). Этот шаг был необходим для уменьшения фискальных и валютных дисбалансов. Последние усиливались из-за монетизации дефицита бюджета и приводили к раскрутке спирали девальвации и инфляции. Заметим, инфляция и есть дополнительный налог, от которого больше всего страдают экономические агенты с фиксированными доходами в гривне (бюджетники, пенсионеры, владельцы депозитов в гривне). Почему об этом забывают сказать сторонники либеральных подходов к налогообложению во время войны?
Национальным планом по восстановлению, представленным в Лугано, предусмотрено проведение комплексной налоговой реформы на втором этапе реализации Плана после окончания войны. Авторы Плана считают, что одним из пунктов такой реформы должно быть снижение эффективной налоговой нагрузки на труд и капитал для стимулирования инвестиций и создания рабочих мест. Однако речь идет о реформе в мирное время, когда будут позволять условия, а не сегодня, когда собственных налоговых поступлений хватает разве что профинансировать 80% расходов на оборону, и дальнейшие потери в доходах для Украины недопустимы. Для страны в состоянии войны главная задача – максимальная мобилизация всех доступных ресурсов.
Предложения и рекомендации
12 августа появилось письмо западных и украинских экономистов с мировыми именами по вопросу, какой должна быть макроэкономическая политика для Украины во время войны. Первой рекомендацией авторов для власти является необходимость мобилизации большего объема ресурсов для улучшения своей фискальной позиции (ожидаемый дефицит бюджета по году 30% ВВП), чтобы страна могла финансировать свои военные расходы и предоставлять базовые социальные услуги во время войны. Целью такой политики должен быть рост налоговых доходов (в т.ч. закрытие возможностей уклонения, введения новых налогов, повышение прогрессивности в налогообложении и т.п.). Остальные потребности в финансировании должны покрываться западной помощью и неинфляционными внутренними заимствованиями. Ранее с призывом о постепенном переходе к фискальной консолидации выступал Национальный банк.
Поэтому на этом фоне стали весьма неожиданными предложения проведения радикальной налоговой реформы «10-10-10», подготовленной по инициативе заместителя руководителя Офиса Президента Ростислава Шурмы, с участием Минэкономики и первого вице-премьер-министра - министра экономики Юлии Свириденко, и еще некоторыми деятелями, входящими в новый экономический штаб при Минэкономики.
Реформа среди прочего предполагает резкое сокращение ставок основных бюджетообразующих налогов (НДС, НДФЛ, налог на прибыль) до 10%, уменьшение до нуля ЕСВ, введение 3% военного сбора, что в перспективе будет модифицировано в личные взносы граждан на 2-м уровне общегосударственного пенсионного страхования. Все это должно заработать с 1 января 2023 года. Но, несмотря на близость запуска новой системы налогообложения, без ответа остаются еще многие вопросы, в частности, относительно компенсаторов посредством усиления налогообложения акцизами, экологическим налогом, рентой, отменой налоговых льгот, которые сейчас авторы пытаются комментировать, что называется «с колес»…
За последние несколько дней экспертная среда разнесла полностью презентованную концепцию, поставив под сомнение профессиональность ее авторов, которые до сих пор не знают, что Украина получила статус кандидата на членство в ЕС, «плавают» в базовых налоговых директивах ЕС/OECD и обязательствах Украины.
Риски от проведения реформы
Авторы концепции прямо признают, что их реформа приведет к увеличению фискального разрыва, который «может быть существенным» (авторами называется цифра 270 млрд грн с учетом сокращения начислений на фонд оплаты труда в госсекторе, но без других компенсаторов; 60 млрд грн с учетом всех компенсаторов). И все это во время войны и сохранения значительных военных угроз в ближайшей перспективе. По сути, единственным реальным компенсатором этого растущего фискального разрыва называется помощь партнеров («7 млрд долл. дополнительного фискального – это лишь 1% от всего периметра финансирования на восстановление»). То есть, налогоплательщикам в странах-партнерах, которые сейчас сталкиваются с ухудшением условий жизни из-за рекордной инфляции, предлагается взять еще большее бремя, профинансировав радикальное снижение налогов в Украине.
Отдельно следует выделить проблему, связанную с доходами местных бюджетов, преимущественно формируемыми за счет расщепления большей части НДФЛ (доля НДФЛ превышает 60% в доходах местных бюджетов, без трансфертов) и части налога на прибыль. А также проблема солидарной пенсионной системы и Фондов социальной защиты, львиную долю доходов которых составляют поступления от ЕСВ. За 7 месяцев 2022 года доходы Пенсионного фонда равнялись 324,5 млрд грн, из них ЕСВ – 216,4 млрд грн или 2/3.
Авторы реформы убеждают, что никакой разбалансировки не будет, потому что громады смогут привлекать больше бизнеса и инвесторов, будет масштабная детенизация зарплат (хотя она не включается в расчеты). Но они, вероятно, забывают, что эксперимент со снижением ЕСВ в 2016 году почти вдвое не привел к ожидаемой детенизации. Кроме того, уровень налогов, как свидетельствуют многочисленные опросы бизнеса, не является главным препятствием для инвестиций. Куда более серьезным вызовом является обеспечение верховенства права, борьба с коррупцией, доступ к финансированию. Сейчас к этим препятствиям прибавляется еще и война. Но авторы реформы «10-10-10» - этих препятствий не видят, и планируют системно реформировать систему, особенно во время войны, когда, по их мнению, это можно сделать с минимальным шоком для экономики.
Это еще не все.
Реформа идет вопреки международным обязательствам Украины. Снижение ставки по налогу на прибыль до 10% противоречит плану BEPS, к которому присоединилась Украина и еще более 140 стран мира, согласно которому минимальная ставка корпоративного налога на прибыль должна быть не менее 15%. В то время как снижение ставки НДС до 10% противоречит 112-й директиве ЕС, устанавливающей стандартную ставку на уровне 15%, и нашим обязательствам в рамках СА с ЕС, что авторы реформы изначально не хотели признавать, называя замечания экспертного сообщества «белой горячкой». Но сейчас хотя бы признали, заявив, что это предмет переговоров с ЕС как исключение на переходном периоде.
И это, кстати, не единственный камень преткновения, где создатели реформы быстро изменили свою позицию. После сокрушительной критики они уже рассматривают эту реформу как переходный вариант на 3-5 лет и уже готовы вводить ее не с 1 января 2023 г., а после Победы… Это многое говорит о качестве подготовки предложения.
Возникает вопрос: достойны ли популизм и попытки заигрывать с обществом того, чтобы страна в условиях войны усугубляла экономическую ситуацию, наращивая фискальный разрыв, и тем самым препятствовала своей Победе?