КИЕВ. 11 сентября. УНН. В августе Счетная палата обнародовала довольно критический отчет по результатам аудита информационно-телекоммуникационной "Prozzoro". В документе говорилось, в частности, о том, что система не дает возможность получить информацию об объеме использованных государственных средств по процедурам публичных закупок. Кроме того, недостатки в ее функционировании создают угрозу экономической безопасности государства. Действительно ли новая система госзакупок оказалась настолько несовершенной и что следует сделать, чтобы хоть как-то исправить ситуацию, корреспондент УНН спросил у члена Счетной палаты Ирины Ивановой.
- Нам известно, что при анализе работы информационно-телекоммуникационной системы (далее - ITC) "Prozzoro" был обнаружен ряд пробелов ...
- Да, анализ государственных закупок показал ряд пробелов в системе "Prozzoro", которая сейчас функционирует в Украине.
Начнем с того, что в эксплуатацию система введена с нарушениями норм законодательства, регулирующих ее работу, в частности не создано комплексной системы защиты информации (далее - КСЗИ - ред.), и до сих пор не проведена аттестация и не получен соответствующий сертификат. Без аттестации КСЗИ "Prozzoro" не может пройти международную сертификацию стандартов ISO/IEC 27001 или ISO/IEC 27001. В свою очередь это является несоблюдением требования статьи 12 Закона Украины "О публичных закупках".
Электронные площадки, которые работают с ITC "Prozzoro", также не имеют подтвержденной КСЗИ. В свою очередь Министерство экономического развития и торговли Украины, вопреки Закону Украины "О публичных закупках", принимает решение об их предварительной авторизации. Все это означает, что решение о признании "Prozzoro" веб-порталом уполномоченного органа по вопросам закупок было принято бывшим министром экономического развития и торговли Абромавичусом с нарушением законодательства Украины. И насколько мне известно, до сих пор ситуация не изменилась.
В то же время есть и отдельные положительные сдвиги - ГП "Прозорро" сообщило Счетной палате о том, что они начали процедуру оформления на предприятии Системы управления информационной безопасностью и проведение сертификации на соответствие стандартам (ISO/IEC 27001 или ISO/IEC 27001 - ред.).
Еще один важный момент, который хочу подчеркнуть: учет использования средств государственного бюджета, местных бюджетов и государственных предприятий, учреждений и организаций отдельно не ведется.
Государственные статистические наблюдения в настоящее время не осуществляются. Следовательно, объем использованных средств и количество заключенных договоров заказчиками за счет средств госбюджета, местных бюджетов и государственных предприятий определить в количественных и стоимостных показателях официально невозможно. Ни Минэкономразвития, ни Государственная служба статистики не наделены полномочиями сбора информации о публичных закупках. "Prozorro" также не обеспечивает осуществления сбора соответствующей информации. Отсутствуют как норма в Законе Украины "О публичных закупках" по определению источников средств, в частности бюджетных, используемых заказчиками за процедурами публичных закупок.
Отсутствует контроль за достоверностью данных, которыми оперирует ГП "Прозорро" и Минэкономразвития. А информационно-аналитические ресурсы bi.prozorro.org и bipro.prozorro.org находятся в собственности общественной организации "Transparency International Ukraine".
Информацию, которая предоставляется с "Prozorro", нельзя считать достоверной, поскольку отсутствует контроль со стороны государственных институтов за ее сбором и формированием. Общественная организация также не имеет в наличии системы контроля за достоверностью информации. Поэтому, можно сделать вывод, что применять дальше ITC "Prozorro" для анализа и оценки эффективности и экономности сферы публичных закупок невозможно. Минэкономразвития при этом, в своем письме Счетной палате, отмечает, что статистические данные публичных закупок, предоставленные госпредприятием "Прозорро", могут отличаться от представленных в Отчете Минэкономразвития в связи с осуществлением анализа различных измерений и выборок закупок в 2017 году. Такой подход Минэкономразвития к достоверности данных подтверждает Выводы Счетной палаты.
- То есть, нельзя говорить о реальной экономии средств при проведении госзакупок после введения системы "Prozzoro"?
- Такой показатель - "экономия средств", которым оперирует Минэкономразвития от внедрения "Prozzoro", - является недостоверным. Он не соответствует реальному положению дел, поскольку в системе "Prozzoro" отсутствует электронный модуль и методология расчета такого показателя.
Объемы экономии бюджетных средств, которые указываются в официальных источниках, не имеют документального подтверждения. Один из основных показателей финансово-экономического измерения эффективности (экономия средств - ред.) не содержит расчета порядка его осуществления и оценочных критериев результата. Счетная палата считает, что при создании ITC не было обеспечено полного соблюдения государственных интересов для обеспечения эффективности осуществления публичных закупок.
- Информационные системы, которые вводились с началом реформ в последние годы, довольно часто давали сбой. Вспомним только систему для э-декларирования, а еще кибератаки... Система госзакупок защищена?
- Нам не были представлены документы, которые бы регламентировали процессы резервирования и восстановления данных в ITC "Prozorro", в том числе после возможных чрезвычайных событий, что может привести к недоступности системы и задержке процесса публичных закупок на длительное время, а это может иметь особо критические последствия в конце бюджетного года.
Хочу сказать, что проверка выявила ряд пробелов, которые показывают, что со стороны Минэкономразвития как уполномоченного органа в сфере публичных закупок было сделано недостаточно, чтобы эта система была эффективной в полной мере для государства и действительно выгодной для бюджета.
- Конечно, новая идея проведения государственных закупок и контроля за ними предусматривает прозрачность. Собственно, и название ІТС соответствующая, но вы упомянули, что система кажется недостаточно защищенной от возможного внешнего воздействия... Это все не создает условий, при которых под угрозой окажется экономическая безопасность государства?
- Я бы сказала, что возникает вызов обеспечению национальной безопасности, в первую очередь информационной и экономической безопасности государства.
Одной из причин неспособности ГП "Прозорро" осуществить построение КСЗИ на "Prozzoro" и провести ее аттестацию является функционирование программного обеспечения на платформе Amazon Web Services (далее - AWS - ред.), которая находится за пределами Украины, (в США - ред.) по крайней мере, это подтверждено документами в 2017 году.
Платформа облачных сервисов предоставляет вычислительные мощности, доступ к хранилищам, базам данных, услуги доставки контента и другие функциональные возможности и является достаточно известной в мире. В то же время, на момент проведения контрольного мероприятия не было заключено договоров по сервисному обслуживанию между коммерческой компанией AWS и ГП "Прозорро". Это может создать условия, при которых информационный ресурс, который хранится на этой платформе, может быть использован в интересах третьей стороны. С другой стороны, могут возникнуть любые непредвиденные события, и этот ресурс долгое время не будет доступен для заказчиков, или любой государственной институции. А это - реальные риски для государственных интересов, а системы защиты, которая могла бы оперативно реагировать на такие риски, пока не создана.
- Понятно, что с технической точки зрения есть проблемы. А как в целом функционирует система? Сколько сейчас в системе "Prozzoro" функционирует электронных площадок?
- В течение 2016-2017 годов авторизовано 27 электронных площадок, из которых в 2017 году 3 отключены. По состоянию на 31.12.2017 функционировало 24 аккредитованных электронных площадки.
Анализ показал, что лишь 6 электронных площадок, которые фактически осуществляют деятельность в этой сфере, участвовали в пилотном проекте электронной системы закупок "Общественная организация Transparency International Ukraine" и предоставляли средства на ее разработку.
Аудиторами Счетной палаты ориентировочно рассчитана возможная прибыль операторов электронных площадок: в среднем субъекты хозяйствования - администраторы электронных площадок, которые принимали участие в электронных закупках, должны были получать от участников электронных торгов в 2017 году более 473 269,83 тыс. грн.
Кроме того, операторы электронных площадок получают средства за предоставление дополнительных услуг пользователям, которые касаются электронных торговых процедур, но не входят в базовый пакет услуг оператора.
Стоимость таких услуг определяется по договоренности между оператором и пользователем лично, что остается вне контроля органов государственной власти. Учитывая указанные факты, установленные в ходе контрольного мероприятия, рынок в сфере предоставления услуг с обеспечением функционирования электронной системы закупок ITC "Prozzoro" имеет признаки монополизированного.
- Вы обращались в Антимонопольный комитет?
- Да, мы предложили Антимонопольному комитету провести проверку возможной монополизации рынка электронных площадок в сфере публичных закупок.
- А эти электронные площадки авторизует Минэкономразвития?
- Нет, хотя должно Минэкономразвития как орган, уполномоченный в сфере государственных закупок. При анализе нормативно-правового регулирования сферы публичных закупок мы обнаружили ряд правовых пробелов. Речь идет о постановлении Кабмина от 24.06.2016 № 166, которым определен Порядок функционирования электронной системы закупок и проведения авторизации электронных площадок.
Вопреки Закону Украины "О публичных закупках" введен механизм, по которому авторизацию (тестирование) электронных площадок осуществляет не уполномоченный орган, а администратор. Упомянутым подзаконным актом запущено работу отдельного органа - постоянно действующей комиссии, которая образуется уполномоченным органом для обеспечения осуществления авторизации электронных площадок, принятия решений, которые носят рекомендательный характер по их подключению/отключению к электронной системе закупок, устранению технических сбоев в электронной системе закупок. А это не соответствует Закону Украины "О публичных закупках".
Определено, что плата взимается администратором с оператора авторизованной электронной площадки на обеспечение функционирования и развитие веб-портала уполномоченного органа за подачу тендерного предложения и/или предложения участника процедуры закупки участником, которая была раскрыта электронной системой закупок. Такая плата засчитывается не в госбюджет как плата за выполнение функций Минэкономразвития, а администратору.
- То есть, здесь речь идет уже не о возможной "экономии средств", а о прямых потерях государственного бюджета?
- Речь идет о том, что в результате незаконного решения бюджет государства ежегодно не получает дополнительных доходов. Так, Счетная палата установила, что за 2017 год ГП "Прозорро" получены средства за плату, установленную Порядком № 166, в размере почти 65 млн грн, то есть в 2017 году Государственный бюджет Украины недополучил 65 млн грн доходов. Для урегулирования вопроса обеспечения функционирования ITC "Prozzoro" в соответствии с законодательством Украины целесообразно передать ее от ГП "Прозорро" в управление уполномоченного органа в сфере публичных закупок (Минэкономразвития). Это урегулирует вопрос расходования бюджетных средств на содержание "Prozzoro" и создаст благоприятные условия для увеличения поступлений средств в бюджет страны.
При этом возникла бы реальная возможность, без выделения дополнительных бюджетных средств, создать, например, государственную электронную площадку, которая смогла бы аккумулировать ресурсы для наполнения бюджета с одной стороны, а с другой - смогла бы разрушить потенциальные монопольные схемы коммерческих электронных площадок.
- Планируется ли проверка ГП "Прозорро"?
- Да, Счетная палата начала в сентябре проведение аудита эффективности использования и распоряжения имуществом государственного предприятия "Прозорро", что имеет финансовые последствия для государственного бюджета. Ожидаю, что во время проверки аудиторы смогут дополнительно изучить, проанализировать и дать оценку состоянию дел на государственном предприятии по использованию ITC "Prozzoro".